【音频专题】克服“短视”，为可持续发展融资——专访新结构经济学者徐佳君

联合国新闻：发展融资机构指的究竟是什么呢？

徐佳君：发展融资机构是政府创立的，以实现公共政策为使命的公共金融机构。这一类金融机构对于提供长期的大额资金支持，来实现可持续发展目标，克服商业性金融机构的短视主义将发挥非常关键的作用。

那么为了把发展融资机构学科建立起来，我们团队提出了5个层层递进的界定标准。

第一个界定标准是一个前提条件，是说它要是一个单独的实体机构，也就是说要拥有法人资格、有专门的人员配置、单独的财务报表，而且它不是以实现短期目标而设定的。

第二个和第三个界定标准刻画了发展融资机构作为金融机构的基本特征。

第二个标准侧重于它的资产端，是以要移有偿性的金融工具作为主要的产品和服务，包括贷款、股权投资或者是担保，而不是仅仅提供赠款，因为赠款是不需要偿还的。那么这一个标准就可以让我们把发展融资机构同那些赠款的执行机构区分开来，也可以同像中央银行区分开来，央行也是以公共政策为使命，但是它并不是提供这样的有偿性的金融工具作为主要的产品和服务。

第三个标准可以侧重于它的负债端，它的资金来源不仅仅依赖于定期的财政转移支付，这样就可以把发展融资机构同依靠政府的财政的援助机构区分开来。

第四个和第五个界定标准揭示了发展融资机构的核心特征。

第四个界定标准强调它要积极主动地以履行公共政策为使命，那么就可以帮助我们把发展融资机构同那些追求利润最大化的商业性金融机构区分开来。

那么最后一个核心界定标准，是说政府要掌舵发展融资机构的战略定位。那么怎么确保它可以积极主动地履行公务政策使命？政府要创立它，可能是担任它的最大的股东，政府是控股的。政府也可以通过提供担保等等其他的方式来确保机构以履行公共政策为使命。

联合国新闻：根据刚才您提到的定义，您能给我们举几个例子吗？在国际上都有哪些这样的融资机构发展融资机构，在中国又有哪些机构呢？

徐佳君：发展融资机构的一些代表性机构，比如说包括多边的一些发展融资机构，比如世界银行；包括区域性的，像亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行、亚洲基础设施投资银行、金砖新发展银行等等。

在国别层面，就是由中央政府创立的， 比如在中国，我们有中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。

同时，还有次国别的，比如说可能是州政府和省政府成立的，比如说在巴西，地方政府成立了这样的发展融资机构。

联合国新闻：北京大学新结构经济学研究院建立了全球首个开源性发展融资机构数据库。根据你们的研究，全球现在有多少发展融资机构、资产的规模又如何呢？

徐佳君：目前我们已经识别出来，全球范围内有来自154个国家和经济体的526家发展融资机构，总资产之和有23万亿美元，大概占到全球投资的10%。

这是一个很重大的发现，因为此前，信奉自由市场的一些经济学说可能会认为，政府创立的这些公共金融机构很可能已经消亡了，即便是存在，可能是些个例。但我们发现，发展融资机构其实是在全球范围内普遍存在的，而且不仅存在于发展中国家，在发达国家发展融资机构也是非常普遍地存在，而且体量非常大。

我们数据库第一时间开放给海内外的学者和实用工作者。这样的一个努力也使我们的数据库赢得了国际影响力，包括法国开发署的署长、公共融资峰会的主席（Rémy Rioux），赞誉我们的数据库是一个“标杆性的数据库”。法国开发署也于2019年11月开始参与共建数据库。

联合国新闻：23万亿美元，这是一个非常庞大的数字，如果这些资金投放到支持可持续发展的领域当中，可以发挥非常大的作用。在您看来，作用发挥出来了吗？

徐佳君：即便是总的体量是很大，有23万亿美元，但是绝大部分的发展融资机构的体量是非常小的。

按照它的总资产规模，我们把它分成不同的类别，比如说5000亿美元以上的，我们把它叫做特大发展融资机构。我们甄别的有11家，资产占比占到70%还要多。

大型的发展融资机构，我们定义是总资产是在1000亿美元到5000亿美元之间，大概有19家，它的总资产占比也有15%。

而大部分众多的、上百家的发展融资机构，是那些小型的或者中型、微小型的，它的总资产的体量其实并不大，大部分是分布在低收入国家和中低收入国家的，而正是这些的国家在实现可持续目标方面面临的融资缺口是非常巨大的。所以怎么样能够更好地发掘这部分发展融资机构的潜力，对于发展中国家实现可持续发展目标的意义是非常重大的。

联合国新闻：在第二次世界大战结束以后，全球出现了大量的发展融资机构，致力于战后的重建和发展，但有些机构却以失败告终，这是为什么呢？

徐佳君：二战后发展融资机构的确迎来了一个蓬勃发展的时期，不管是发达国家还是发展中国家，纷纷成立了发展融资机构来用于战后的重建，包括加速工业化的进程。然而，在七、八十年代，有的机构出现了不良资产率高企的情况。

如果我们深入了解那段历史的话，就会知道，在二战后，当时候占主流的一个发展思潮，我们把它称为叫结构主义的发展思潮，非常强调政府在经济发展中的主导作用。

而且当时给出的主要的一个政策建议是说，发展中国家的政府，如果要赶超发达国家的话，要去全力发展那些资金密集型的产业，比如说像汽车、钢铁。但其实二战以后很多国家是一穷二白的，相反，它比较丰富的是劳动力资源，其实适合这些国家发展的应该是那些劳动密集型的轻工业。

但当时受思潮的影响，很多政府就让这些发展融资机构给大型的国有的资金非常密集的这些企业提供大量廉价的资金支持。这样的政府支持可能在一开始的时候可以发挥一定的作用。然而，这样的一些资金密集型的企业在市场竞争当中是不具备自生能力的，一旦政府不给它提供补贴，它就很难在市场上存活。

这给我们的启示就是，发展融资机构创立的初衷是要解决市场失灵，希望能够帮助国家实现产业升级、实现经济结构转型。然而呢，它的制度设计，包括它的资金的投向——这种高层的制度设计是非常关键的。

联合国新闻：现在世界上又出现了新的发展融资机构的复苏，推动力来自哪里？这些发展融资机构又如何避免重蹈覆辙呢？

徐佳君： 80年代以来新自由主义盛行的这几十年，当市场——比如说像进出口银行等等一些开发银行退出了发展融资的领域之后，私人资本并没有主动地流向基础设施等等这些对于经济发展非常关键的融资领域。

所以整个的国际思潮的层面就开始反思说，如果过于强调自由市场的作用，是不是能够实现我们的可持续发展的目标？正是基于对这样的一个反思，林毅夫老师就提出了新结构主义这样的一个新的发展思潮。

新结构经济学不仅强调有效市场的作用，同时也重视有为政府的作用，因为市场会失灵，那么政府怎么发挥一个因势利导的一个作用来纠正市场失灵、甚至是孵化市场，从而帮助实现一个成功的经济结构转型。

第二个推动力，2008年的金融危机是一个直接的主推力。我们当时有很大的反思，发现自由市场可能会带来经济的不稳定，而且在出现危机的时候，我们会发现私人资本和商业银行往往逃离非常快。发展融资机构应该说在2008年金融危机期间的确扮演了顺境隐于市、逆境托举于市的这样一个逆周期的一个角色。

在金融危机之后，我们也发现，长期资金的供给，成了一个国际公认的挑战。要发展经济，我们需要基础设施，而基础设施需要长期的大额资金支持。而商业银行和资本市场往往不愿意投资到这样的大额长期资金领域。有多越来越多的政府意识到，我们需要创立这样的一个开发银行来提供这样大额长期的资金的支持。

第三个很重要的助推力，其实是来自于中国。作为一个崛起的发展中大国，它的发展经验，以及中国的三家政策性银行——国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行，他们在中国的工业化和城镇化的进程当中扮演了非常关键的角色。而且中国在近期——2015年，倡议成立了亚洲基础设施投资银行，来弥补发展中国家在基建领域这方面的融资缺口。随着亚投行、金砖新发展银行的纷纷成立，带动了更多的政府开始重新意识到发展融资机构可以发挥的关键角色。中国在这一轮其实是引领了发展融资机构在全球范围内的复兴。

那么这一轮复兴怎么样能够避免重蹈覆辙? 新结构经济学所强调的有效市场和有为政府怎么发挥合力，可以提供很重要的启示。

一方面，我们要确保发展融资机构的制度设计，包括它的资金从哪来、它的金融监管框架应该是怎么样的、要能够区别于商业性的金融机构，只有这样，才能够确保发展融资机构可以纠正市场失灵，比如说长期资金的供给短缺的问题。

与此同时，也要确保这些机构具备一定的专业的独立性，避免政府过度的干预发展融资机构的微观运作，比如说贷款的审批等等，政府更多的应该是在战略层面确保机构是以履行公共政策为使命的，这样呢，我们可以避免政府失灵。从而最大限度的发挥它的潜力，帮助我们实现可持续发展目标。

联合国新闻：在全球的发展融资机构当中，世界银行处于什么样的地位？世界银行又以何种方式来促进可持续发展？您觉得效果怎么样呢？

徐佳君：世界银行是在二战后成立的第一家多边开发银行，1944年成立。世界银行集团相继成立了多家机构，包括国际复兴开发银行（IBRD），国际开发协会（IDA），国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA）。

世行集团在整个二战后，在国际发展融资的体系当中是扮演非常关键的角色的。比如说国际复兴开发银行给中等收入国家提供长期的资金的支持，国际开发协会向低收入国家提供赠款或者无息贷款，国际金融公司给私人企业提供股权的支持，包括一些贷款的支持，而多边担保机构是提供政治风险的担保或者是保险。

那么它的关键性的第二方面是体现在世行在发展理念方面的引领作用。世行有一个旗舰报告《世界发展报告》，这份报告设定了发展议程，以及实现发展的最优路径。

世行在促进经济发展和可持续发展过程当中也面临着一些挑战，存在着一些局限性，这里面一个很大的局限性是在于世行目前的发展理念在很大程度上仍然是强调市场的作用，忽视了产业政策和政府怎么去有为地引导产业升级的作用。世行如果要发挥更为重要的一个作用，它其实需要去反思它所倡导的这些自由市场的发展理念，要更好地去结合发展中国家的国情来提供更适宜的政策建议。

以中国和世行的合作为例，中国同世行的合作坚持“以我为主”（Country Ownership）。中国政府更多地是把世行的一些建议结合自己的国情，实现了因地制宜的制度创新。世行给中国在农业、减贫、工业、能源、交通等领域提供了很多这种大额、长期的资助支持，对于促进中国的经济发展是起到了一定的作用的。

联合国新闻：中国的发展融资机构大概有多少？它的规模如何？您怎样评价这些机构的作用？ 

徐佳君：中国大陆有5家发展融资机构，这里面包括3家政策性银行——国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行。除了政策性银行 之外，还有中国出口信用保险公司，有点类似像世行的多边担保机构，就是提供这种政治风险的保险和担保。另外还有一带一路——丝路基金，给企业走出去提供股权支持的这样一个发展融资机构。

中国的发展融资机构成立之初体量都非常小，但是随着过去40多年来经济结构转型的过程当中它所扮演的重要角色，它的规模现是非常大的。比如国开行,它的总资产是2.7万亿美元，这是什么样的一个概念呢？它和美国最大的商业银行，摩根大通（JP Morgan）是比肩的，那么跟世界银行相比，世行的总资产大概是5000多亿美元，所以国开行的总资产是世行总资产的五倍还要多，比世行和像亚洲开发银行这种几个区域性开发银行的总资产之和还要大。国开行在提供基础设施、基础产业和支柱产业方面发挥了关键作用。

农发行总资产的体量也是非常大的，是1.2万亿美元。中国进出口银行的是8570多亿美元。

中国的三家政策性银行是位于全球前十的发展融资机构，在占中国GDP的四分之一以上。

这些发展融资机构在中国的经济结构转型过程当中扮演了非常关键的、不容忽视的作用，我把它凝练出叫做公共企业家精神。

一个经济体要实现经济结构的转型是需要一代人甚至几代人的努力的。在这个过程当中，其实市场，比如说商业银行、资本市场，不愿意提供这样一些大额的高风险的资金支持——往往存在着很大的市场失灵，因为资本市场可能会有短视主义，这种热钱快进快出、用于套利。而商业银行往往是吸收居民储蓄存款，它如果提供长期资金支持的话，可能就会面临一个期限错配的问题，所以也不愿意提供长期的资金支持。而我们要实现经济结构的转型，就特别需要这样的公共企业家精神。它有三个方面的内涵。

第一个内涵，要能够有一个长期的而且是全局的经济发展愿景，有的放矢地在经济结构转型发展的关键环节、关键部门提供融资支持。

公共企业家精神的第二个体现是说，即便是面临着不确定性和风险，仍然有意愿和有能力提供长期的资金支持。  

第三个表现是要有这种创新精神。比如说进出口银行就做了大量的业务模式上的创新。2022年的时候，中国的货物贸易进出口额首次突破了40万亿的大关，其中，中小微企业的进出口额占比也是首次突破了50%。在这个过程当中，进出口银行在促进中小微企业走出去、提升他们的国际竞争力方面是扮演了非常关键的角色。

再比如农业发展银行，预制菜现在成为一个产业的增长点，在其他的商业性金融机构还是在观望的阶段，农发行就愿意给这种特色产业提供融资支持，克服这种先行者的挑战，它也能够提供配套，做强冷链物流——按下流通的加速键，以后就有更多的这种社会资本、一些商业性的金融机构 ，就愿意来提供融资的支持。

那么在国际上面，很多非洲国家和拉美国家面临着基建融资的缺口，但是这些国家很可能债务负担很大，可能已经到了主权贷款的债务上限了，像世界银行等等多边开发银行会觉得你的债务可能是不可持续的，就不会再提供贷款。

这个时候我们怎么来找到突破口呢？中国的国开行和进出口行结合中国自身的一些发展经验做出了一些创新。有很多非洲国家，他们自然资源很丰富，或者是有农产品，它可以通过卖大宗商品来获得美元。但是，如果是按照以往的模式中把大宗商品卖了，所获得的美元资金很可能并没有有效地投入到基建的领域，可能被挪作它用了，比如用于消费改善福利以赢得选票。

那么国开行和进出口银行提出了资源融资的基础设施，就是把基建的贷款和资源捆绑到一起。当资源变现了以后，把这些资源的收益放在一个第三方的账户上面，这样就可以克服一些腐败的问题或者是这种短视的用于消费的问题。用这样的一个未来的资源收益，在当期作为担保来给这些国家提供基础设施的资金支持，这些国家就不用说等十年、十五年以后，资源开发了之后，才能建基建。这种融资的创新，比如说在安哥拉，帮助了安哥拉政府在战后得到很快的重建，国家的自然资源最后真的实打实地给国家的基础设施提供了资金的支持，让老百姓感到资源所带来的经济发展的福利。

联合国新闻：联合国秘书长古特雷斯不断地呼吁要改革全球的金融体系。他说，当前的体系过时，而且不公平。您怎么样解读秘书长的呼吁？过时在哪儿？为什么说是不公平的呢？

徐佳君：我赞同。目前的国际金融体系，包括布雷顿森林体系——世界银行、国际货币基金组织，是在二战后成立的。国际的经济格局已经发生了翻天覆地的变化，来自南方国家就是发展中国家，像中国、印度、巴西等新兴经济体在国际经济格局中已经扮演了越来越为重要的角色。然而，让人感到可惜的是，当前的全球金融体系当中，以世行和国际货币基金组织为例，他们的投票权的改革并没有及时地反映全球经济格局的变化。

中国、印度和巴西在世行的投票权是远远低于在他们的经济体量在全球经济总量中的占比的。这些新兴经济体，一方面他们面临着国际社会的期待，希望他们在全球公共物品的提供，包括可以向世界银行和国际货币基金组织提供更多的资金支持，履行更多的国际责任，但另一方面呢，他们的话语权又是相对比较小的。所以这就是一个很大的悖论。

我们怎么样能够与时俱进地改革国际金融体系，让这些新兴经济体可以扮演更为关键的作用，就变得尤为关键。

正是因为包括投票权的改革没有与时俱进，导致全球金融体系中的一些主张可能并没有很好的反映发展中国家和新兴经济体的诉求和愿望。比如说，当前的国际发展融资领域里面，以现行的一些国际规则为例，我们就会发现它存在的不公平和不合理的地方是在什么地方。

我想举的一个国际规则的实例是世界银行和国际货币基金组织的债务可持续性的分析框架。这个国际规则的初衷是很好的，但是可惜的是当前的债务可持续分析框架，相对来说更多的是一个比较静态的一个分析框架，它可能会给你一个债务上限，不能超过多少，如果超过了，你的债务就是不可持续的，而没有很好地去分析，我的债务用途结构是什么样子的。由此，这样的一个债务可持续性分析框架，很可能就变成束缚和限制。

联合国新闻：一些很贫穷的发展中国家，他们要在国际资本市场上获得贷款的话，他们的利息常常是许多发达国家利息的很多倍。这是为什么呢？

徐佳君：其实很大的一个问题是这些国家的风险很高——融资贵的一个难题，其实除了融资贵之外，还有一个融资难的问题。很多发展中国家，尤其是低收入国家，三大评级机构可能并没有给它评级，或者评级非常低，就会导致它要么就是很难在资本市场上面获得融资，要么就是即便它发行了主权债券了，但是它的融资成本是非常高的。

很多发展中国家的发展融资机构的绝对体量比较小。那么怎么更好发挥它的潜力呢？其实有一个潜在的路径，是更好地发挥像世界银行这些多边开发银行的转贷这种融资方式。因为世行是享受3A的评级，它的大股东都是美国、欧洲国家，股东的资质是非常好的，所以使得世界银行能够以比较廉价的资金在国际资本市场面上去融资，它融得的这些大额的廉价资金，其实是可以以转贷的方式提供给发展中国家的国别开发银行，然后让那些国别开发银行去做一些，比如新能源项目， 可再生能源项目的体量是很小的，而且散布的地域范围也比较广，如果让世行这样一个体量很大的金融机构去一笔一笔做这种非常小的项目，它的交易成本是很高的。那么通过转贷的方式是可以让世界银行这样一个多边开发银行跟拥有地方知识、更了解地方融资需求的国别开发银行之间更好地形成合力。

联合国新闻：在改革全球金融体系和经济结构转型的过程中，您觉得中国能够发挥什么样的作用？

徐佳君：中国在过去40多年的时间里是成功地实现了经济结构转型，中国的这样一个发展先例让发展中国家更好地认识到经济结构转型对于实现大规模可持续的减贫有着非常关键的作用。

在国际平台上面，比如前面我们提到的当前的全球金融体系当中，这种规则并没有很好的地让公共企业家精神可以得到发挥。我想，中国随着它的对外的发展融资体量越来越大，它将在这些国际规则的创新方面可以发挥更为关键的作用。

以上是北京大学新结构经济学研究院国际发展助理教授、常务副院长徐佳君接受《联合国新闻》黄莉玲的采访。